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从审计的视角看教辅资料利益链斩不断问题

发布时间:2018-06-28 10:52 作者:邓梅娇 编辑:州审计局

近来年,媒体不断披露教育利益催生乱象,权学同谋、海外游学、教育保险等各类教育腐败层出不穷。笔者连续几年参加过几个地区的教育资金审计,在审计中发现,尽管教育部早在2001年就明确规定“禁止将一切形式的教辅材料编入《中小学教学用书目录》”,但时至今日教辅资料的发行始终存在斩不断的利益链。

一、教辅资料泛滥的主要原因

今年春季开学不到2个月,教育部针对学生减负连发四道急令,全社会共同关注学生向未来生长,自上而下都在为之作积极的努力,从以人为本的高度寻求减负的途径和方法。一方面在对学生减负,一方面学生课外学习负担和作业负担加重,系统展示了我国教育生态存在的问题。究其原因主要在于学生的教科书中只附带了少量的练习题目,这些题目难度低,仅限于考察学生对基础知识和基本技能的把握与运用。“一批专家编写教材,一批专家命制题目,两批专家互不了解。”的现状导致仅凭教科书和课堂教学无法应试现实困境,因此教辅资料扮演了十分重要的角色。不仅学校老师热衷于“推荐”教辅书,即使学校不作要求,不少家长也会费尽心思购买各类教辅资料。

教育部门虽然禁止摊派教辅书,但并未制定相应的罚则,由此使得学校可以轻易地将“强制购买”变更为“推荐阅读”,学生更多的“被自愿”推荐购买教辅资料。更为重要的是,唯分数论的教育评价体系尚未改变,“学而优则仕”的观念根深蒂固地扎根于每个人的心目中,而教辅书往往被视为应试之路上的额外筹码,使得每位家长对学生过重的课业负担表现出最大的宽容,无限拓宽了教辅资料市场。

二、教辅导资料发行的主要模式

教辅资料通过统一征订卖到学生手里至少要经过三个环节。首先新华书店或书刊发行企业通过教育主管部门的二级单位或企业直接或间接推荐进入各中心学校,再由中心学校下发至各学校统一组织征订,最后教辅材料卖到学生手中。在审计中发现,向学生发行的主要为各类教辅资料及中小学生天地,所有资料销售均按码洋向学生收取费用,再按公告内和公告外的不同书目约定比例在各中心学校及学校、书刊发行企业、教育部门之间提取费用。

三、存在的主要问题

(一)教育主管部门与书刊发行企业“明脱实不脱”。按照我省相关规定,尤其是2013年6月,省委办公厅、省政府办公厅联合下发通知要求原教育部门下属的教育书刊社必须“脱钩划转”,不得再从事教辅发行等相关业务。但有的地方因教育书刊社“脱钩划转”滞后,还有的地方虽教育书刊社已注销,但改头换面成立如校办产业集团或某服务公司之类的企业后仍继续插手教辅材料的使用,从中牟取利益。还有的已脱钩发行企业为提高业绩,仍然与教育主管部门所属后勤办或其他二级单位紧密结合,充分利用其行政职能有组织有规模地向学生发行教辅资料,并向教育主管部门返还手续费、劳务费。如某地教育主管部门两年在各类教辅资料的征订中获利四百余万元。

(二)“雁过拔毛”、层层回扣,严重侵害学生利益。

教辅资料经费结算,各学校将向学生收取的各类书款上交中心学校,由各中心学校分别与当地书刊发行企业结算,各地书刊发行企业再与省长江传媒集团和报业集团结算,各级均按照不同的比例提取返还款,部分资料返还款高达40%。

(三)教育主管部门对教辅资料费的财务收支管理监管不力,导致代收费没有纳入单位核算体系形成账外收支。

1、各学校代收费收入不入账,资金账外循环,存在廉政风险。各学校向学生收取的代收费多数由具体经手人保管未入账,由于各学校收款时间不一致导致结算时间跨度大,大量资金长期存放于经办人的私人账户,仅在结算后将返还款入账。资金存储和流向缺乏监管,存在廉政风险。

2、部分学校返还收入不入账,形成账外资金。教辅资料返还比例各年不尽相同,同时发行中存在自然损耗或是困难学生减免,致使返利收入具有不确定性,这,这给发行人员增加了权力寻租空间,有部分学校代收费返还款有私分嫌疑。

(四)受利益驱动,导致一些地方在教辅资料征订环节违法违规现象屡禁不止,教辅资料发行质量鱼龙混杂令人堪忧。尽管省物价局、省教育厅《关于进一步规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知》规定:教辅材料实行“一科一辅”制度,按照“全省统一目录、市州推荐版本、市县监督管理、学生自愿选购”的原则进行管理。但仍有学校向学生免费提供教科书之后,仍时有导购各种教辅资料过多过滥、选用无序、发行混乱、质量低劣、违法乱纪的问题,既增加了学生的课业负担和家长的经济负担,也严重影响了教育系统的形象。另一方面当教辅书成为纯粹的“赚钱工具”,必然导致其品种泛滥,有时一本书配几种甚至数十种教辅资料,更有粗制滥造者横行,甚至相关人士爆出三天编写一本资料的惊人内幕,其质量令人堪忧。长此以往,其工具书的意义大大弱化。

四、加强和改进的对策

一是深化义务教育经费保障机制改革,切实提高义务教育经费保障能力和水平,适应教育事业均衡发展的要求。教育对经济和社会发展具有基础性、先导性和全局性的重要作用。发展义务教育的责任在各级人民政府,各级人民政府的责任必须通过建立义务教育经费保障机制来落实,不断按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则深化义务教育经费保障机制改革,从理顺机制入手解决制约义务教育发展的经费投入等问题,促进教育公平和社会公平,完善以人为本的公共财政支出体系,扩大公共财政的覆盖范围,推进基本公共服务均等化提高义务教育保障水平,落实教育惠民的各项政策,建立起“责任明确、经费共担、保障有力、管理有序”的义务教育经费保障新机制,有效促进义务教育的长期稳定发展。

二是标本兼治,实施新课程标准,改革评价制度,形成有利于学生健康发展的评估体系,注重人的全面素质的提高。进一步完善考试制度,建立多种形式并举的升学机制,同时使课堂学习与选拔性考试在难度上保持一致,加强对课程标准等政策性文件的解读,铲除教辅材料野蛮生长的土壤,让教辅材料回归“教师参谋”的角色,让学生不再“被自愿”购买。

三是加强教辅资料全程阳光监督,从源头治理教辅书质量低劣和相关的违法乱纪现象。不断净化教辅市场,对各类教辅书的出版发行予以审查,凡与课程标准不相符、与教材不同步的,凡题型陈旧,题目难易程度掌握失当的,均不许出版上市;凡是那些印制粗糙、错误百出的教辅一律将其拒之门外。同时审查教辅书价格,严格核算成本,杜绝教辅书暴利。

四是加强教辅资料发行管理,出版单位要严格执行国家有关价格政策规定,合理确定中小学教辅材料价格,另一方面加强发行过程监控,不允许委托不具有发行资质的部门、单位、个人代理发行销售中小学教辅材料,严禁违法违规采取高定价低折扣形式推销中小学教辅材料。同时各学校与相关出版社对接,减少中间环节,降低物流成本,做到教辅教材发行完全让利于学生。

五是相关部门重拳出击,对于积重难返的教辅书暴利产业链问题,应当由纪检监察部门介入,对涉及商业贿赂及腐败的,深挖细究、严肃处理,以起到震慑作用。

责任编辑:州审计局