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基层审计机关如何服务生态文明建设的几点思考

发布时间:2018-01-05 16:51 编辑:州审计局

鹤峰县审计局    唐递成   鲁  阳

党的十九大提出:生态文明建设是中国特色社会主义五位一体总布局的一项重要任务,也是一项庞大的系统工程,关系到社会发展的各行各业。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,赋予审计机关更加艰巨的任务,审计机关应在生态文明建设上有所作为,审计的目标就是要服务和促进生态文明建设,通过审计促进生态文明建设的有序实施。

一、资源、资产、环境审计任重道远

近年来,党中央高度重视生态文明建设,党的十八大将其纳入“五位一体”总体布局,把绿色发展作为五大新发展理念之一。习近平总书记多次强调,绿水青山就是金山银山,保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力。习近平总书记高度重视生态文明体制改革,对生态文明体制改革制度的四梁八柱作出了部署和要求,这些重大举措能不能落到实处,关键在领导干部,要落实领导干部任期生态文明建设责任制。

2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》,提出构建起由自然资源资产产权制度等八项制度构成的生态文明制度体系,将领导干部自然资源资产离任审计纳入完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度中,并明确要求2017年出台规定。这项改革是在习近平总书记亲自关心和领导下推出的。按照《生态文明体制改革总体方案》2017年如期出台了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,领导干部自然资源资产离任审计工作将在全国开展。

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,牢固树立社会主义生态文明观,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。由此可见,资源、资产、环境审计和领导干部自然资源资产离任审计是新形势下,审计机关的一项重大的新任务,党中央、国务院委以重托,寄予厚望。

二、资源、资产、环境审计所面临的问题与不足。

开展资源、资产、环境审计是一项全新的课题,面临许多新情况、新问题需要解决。我们必须面对现实提高认识,看到不足,努力解决审计中的难题。

一是审计技术手段、绩效评价方法相对滞后。面对自然资源、资产审计新任务,可以说是任重道远,一方面,审计技术方法需要不断改进。与其它类型审计相比,资源、资产、环境审计具有较强技术专业性。开展资源、资产、环境审计不仅要对财务资金使用的真实性、合法性和效益性进行审计,揭露存在的偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等问题,分析评价资源、资产、环保资金使用绩效;还要提出规范资源开发利用管理和环境保护工作行为以及对相关政策制度落实和完善情况提出建议和意见。现实审计中缺乏成功的经验,需要不断探索。另一方面,资源、资产、环境审计绩效评价体系还不健全。建立资源、资产、环境审计绩效评价体系既是经济发展和资源、资产、环境保护的需要,也是我国审计工作发展的需要。注重发挥审计的建设性作用,就要着力提高资源、资产、环境审计的质量。由于资源、资产、环境审计的理论研究和实践工作刚刚起步,对资源、资产、环保资金投入的成效尚处于探索阶段,缺乏统一的资源、资产、环境审计准则、审计操作指南,在针对不同的审计类型和不同的审计目标,没有建立审计评价指标体系。因此,在对被审单位的资源、资产、环境业绩进行评价时,审计操作难度大,风险高。如果没有科学客观真实的审计评价,那么自然资源、资产、环境审计的成果就会大打折扣,无法实现应有成效。总结和制定自然资源、资产、环境审计评价体系是当务之急,上级审计机关应该组织专家、学者和有实践经验的审计人员抓紧制度评价标准。

二是资源、资产审计的相关领域审计的协调机制还不健全。资源、资产审计是一项技术性很强,科技含量很高的一项审计工作,需要有关部门相互协调,共同配合,才能很好的完成。现实中一方面,缺乏资源、资产、环境审计的系统内部协调机制。现实中政府各职能部门的业务或者说职责范围是独立的,没有交叉的。但近年来随着审计事业的发展,审计部门的交叉性工作越来越多,开展这样系统性审计项目,往往涉及范围广、专业多,需要多方合作,共同开展。另一方面,资源、资产、环境领域审计的外部协调机制不健全。资源环境审计涉及的政府职能部门多,有发改、国土、财政、林业、水务、农业等。从系统理论的角度分析,资源、资产、环境审计是一个系统工程,具有开放系统的许多特征,只有相关部门的共同努力才能适应这一系统工程的需要。目前基层审计机关没有建立必要的联系和协调机制,无法及时获得各部门在履行职能过程中产生的相关信息,同时,审计部门的信息也无法准确及时地传递给相关部门。由于协调机制的缺失,导致信息不对称,行政成本增加,行政效能降低,深化审计社会效果和实现成果最大化的难度加大,健全资源、资产、环境审计的协调机制势在必行,只有这样才能保证源、资产、环境审计的质量和成效。

三是审计范围领域有待于进一步拓展。按照保障和服务生态文明建设的要求,政府审计不仅需要关注资源、资产、环境专项资金、投资项目和建设工程的经济性、效益性和效果性情况,而且要关注土地、矿产、森林、海河等国家重要资源的管理保护和利用情况,关注公共资源配置和环境保护情况,关注国家资源、资产、环境资源政策法规的贯彻执行情况。从另一个角度看,服务生态文明建设需要国家审计机关不仅开展各项资金审计,而且要开展自然资源、资产、环境等方面政策法规制度审计。从目前工作开展情况看,我国自然资源、资产、环保等资金都是国家无偿投入,为保证这部分资金管理和使用的真实、合法,多数是将资源、资产、环保等资金财务收支审计作为常规审计项目,审计思路仅停留在审计财务收支真实、合法性上。近年来虽然开展了相关项目绩效审计,在理念和思路上较过去有较大转变,更关注体制、机制、政策和相关绩效问题,但缺乏科学、准确定位,评价指标难以把握。在资源、资产、环保审计中要不断拓展审计面,不仅要关注资金使用的合规性、合法性和效益性,而且还要关注国家资源、资产、环境资源政策法规的建立和贯彻执行情况,只有不断拓展审计面,才能适应资源、资产、环境审计的高要求。

四是人员素质还不适应审计工作需要。资源、资产、环境审计涉及经济学、法学、管理学、社会学、统计学、工程学等多方面知识,现有审计人员的知道结构是相对单一,而不适应审计业务技能的要求。因此,审计手段不仅仅局限于传统的账目审计,还扩展到运用自然科学技术,比常规审计具有更高的科学技术含量。进行资源、资产、环境审计的人员不仅要具备财务、审计知识,还要具备一定的资源、资产、环境、统计、工程等方面的知识,专业胜任能力和培训等方面的要求比常规审计更高、更严格。而目前审计工作人员大多仅具有财会相关知识,还缺乏一支由复合型专业人员组成的资源、资产、环境审计队伍,资源、资产、环境审计的难度和广度对现有的审计人员的素质提出了挑战。需要审计人员学习更多的专业知识和技能,上级主管部门要加大相关专业培训力度,着力提高现有审计的综合素质,提升适应资源、资产、环境审计的专业技能,以适应资源、资产、环境审计工作的需要。

三、开展自然资源、资产、环境审计的途径与机制

要开展好自然资源、资产审计和领导干部自然资源、资产离任审计,就必须建立健全四项机制,尽快适应审计工作的需要,担负起全新的工作重任。

一是要建立以事前预防、事中预警、事后服务为主要内容的自然资源、资产、环境审计的跟综机制。

自然资源、资产、环境保护具有复杂性和长期性,转变审计模式至关重要,不能一味的采取事后监督,单一的事后监督的结果就缺乏预见性和科学性。因而在自然资源、资产、环境审计中,要从事后监督向事前介入、事中跟踪转移,在更前关口发挥作用,尤其对重点自然资源、资产、生态环境建设工程和环境污染治理工程,更要从立项决策开始实行全过程、全方位跟踪。通过事前审计控制,对资源、资产、环境问题从源头上加以预防。还要通过事中审计预警,及时防范资源、资产、环境安全风险,发挥预警的作用。通过事后审计对存在问题的重点整改通过及时有效的跟综,促进生态文明建设政策的落实和相关制度的完善。同时要实行问责机制,对因决策失误造成重大资源、资产、环境的流失和损失浪费的要严格问责,用有效的审计监督服务好生态文明建设。

二是要建立以定期会商、资源整合、信息共享为主要内容的自然资源、资产、审计的会商机制。

要建立定期会商机制。由于自然资源资产有跨区域、跨行业的全局性问题,审计机关应当打破区域、层级观念,实施区域性的自然资源资产审计会商机制,以便在审计项目安排、审计事项协调、审计成果交流等方面发挥作用。

要合理利用外部专家力量。审计机关应当积极与资源资产主管部门、内部审计单位、社会审计组织、高等院校及科研机构合作,聘请在资源资产、生态建设领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家,通过其直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式,指导、帮助生态文明建设审计工作,弥补审计人员专业技能上的不足,提高生态文明建设审计工作的质量和水平。

要加快自然资源资产审计的信息化步伐。逐步建立和实施自然资源资产审计信息化应用系统,实现审计部门之间、审计部门与政府相关部门之间的信息共享,为建立跨部门、跨区域的生态文明建设审计运行体系打下基础。

审计机关应及时向当地政府汇报,争取政府领导的重视和支持,在政府的主导下建立起有发改、国土、财政、林业、水务、农业等相关部门的配合协调机制。

三是要建立以问题整改、审计协调、强化监督为主要内容的自然资源、资产、环境审计整改监督机制。

审计机关开展自然资源、资产、环境审计的结果应当报送当地政府,通报相关单位,强化审计整改。要根据审计及审计调查中发现的问题,提出有针对性的意见和建议,促进政府及主管部门建章立制、完善举措、规范管理。要注重对项目实施、运行和资金使用管理中存在问题的揭示和查处,并将审计中发现的重大问题及时上报当地政府和人大机关并通报相关主管部门,通过政府领导的重视,人大监督和相关主管部门的督察,将相关问题整改纠正到位,推动项目的顺利实施和资金的规范使用。

要当好解决生态环境问题的服务者,审计机关在实施审计监督的同时,要站在国家治理的高度,服务好生态文明建设。要通过审计公开,要充分运用媒体,通过公众监督促进整改,引起全社会关心关注资源、资产和环境建设。

四是要建立以立项报告、结果报告、专题报告为主要内容的自然资源、资产、环境审计工作报告机制。

首先要建立自然资源、资产、环境审计立项报告制度。要在制订自然资源资产审计的中长期计划和年度审计计划时,要紧紧围绕中央及省、市(州)政府关于生态文明建设总体部署来制订,并向各级政府作出自然资源、资产、环境审计立项报告。阐明审计的立项背景、立项依据、立项目的、立项意义、内容和组织方式、完成时间及预期效果,得到政府的重视和批准。

其次要建立自然资源、资产、环境审计结果报告。要在自然资源、资产、环境单项审计项目结束后,以结果报告的形式向本级政府报告自然资源、资产、环境审计项目实施情况,审计结果及审计整改情况。让政府领导对本地资源、资产和环境情况心中有数,为加强资源、资产和环境管理决策提供参考依据。

再次要建立自然资源、资产、环境审计专题报告,基层审计机关每年要向上一级审计机关和本级人民政府报送审计工作报告的同时,还要报送自然资源、资产、环境审计专题报告。将年度内实施的自然资源、资产、环境审计项目,进行归纳、整理、分析、提炼,形成自然资源资产审计的综合分析报告。针对资源、资产和环境的突出问题注重从制度机制上提出意见和建议,促进完善制度机制,促进提高自然资源、资产、环境的保护和管理水平。

通过建立和完善自然资源、资产、环境审计工作报告制度,为政府宏观决策服务,从而促进生态文明建设,为建设美丽中国作出审计机关审计人员应有的贡献。

责任编辑:州审计局